R E V I S T A
J O U R N A L
R E V I S T A
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l,
l
Gobierno y Gestión Pública
ISSN: 2414-4991
Vol. 08, Núm. 2 (2021)
Instituto de Gobierno y de Gestión Pública
El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
Tourism as a development option in Ecuadorian public policy
Recibido: 31 de mayo del 2021
Aprobado: 21 de junio del 2021
Resumen
AUTOR 1:
En el caso del sector turismo, la política y su gestión han adquirido importancia, por ser
Apellidos Nombres:
uno de los sectores que ha tenido mayor crecimiento en las últimas décadas en todo el
Mg. Carlos Piguave
mundo, y en el Ecuador, no ha sido la excepción. El objetivo del trabajo es identificar el
Mero
contenido de la política pública de desarrollo turístico en Ecuador y su relación con las
Candidato a doctor,
nuevas tendencias en la materia. El enfoque de la metodología utilizada es el cualitativo,
Universidad del Zulia,
su nivel es exploratorio y descriptivo; se emplea el método hermenéutico a través de la
Venezuela. Magister en
Gerencia turística y
técnica de análisis de contenido de documentos oficiales y normativos. Los resultados
hotelera, Especialista en
revelan la identificación de cuatro elementos base: derecho a la recreación, esparcimiento
Diseño Curricular por
y tiempo libre con carácter inclusivo; desarrollo económico sostenible, desarrollo socio
competencias. Analista
cultural y mejoramiento de condiciones para el disfrute. Conclusión, los elementos
de Sistema, Docente de
la Universidad Laica
identificados se encuentran coherentemente relacionados y fundamentados en todo el
Eloy Alfaro de Manabí.
marco legal ecuatoriano, desde la constitución nacional hasta los programas nacionales
153
Manta Ecuador”
afines al turismo, resultados que permitirán en futuras investigaciones contrastar este
ORCID:
contenido con la puesta en práctica de la política pública en materia turística, y así
https://orcid.org/0000-
contribuir con mayor precisión en propuesta de mejora a la gestión turística ecuatoriana.
0003-0792-3476.
Correo:
Palabras clave: Política del Estado, política de desarrollo, normativa, turismo, gestión.
carlos.piguave@uleam.edu.ec
AUTOR 2:
Apellidos Nombres:
Abstract
Dra. Wendolin Suárez-
Amaya.
In the case of the tourism sector, politics and its management have acquired importance,
as it is one of the sectors that has had the greatest growth in recent decades throughout
Doctora en ciencias
sociales
mención
the world, and in Ecuador, it has not been the exception. The objective of the work is to
Gerencia, Magíster en
identify the content of the public policy of tourism development in Ecuador and its
Gerencia
pública.
relationship with the new trends in the matter. The approach of the Methodology used is
Licenciada
en
qualitative, its level is exploratory and descriptive and the method of content analysis is
Administración
Investigadora de la
used through the technique of documentary review of official and normative specifications.
Universidad
Ricardo
The results reveal the identification of four basic elements: the right to recreation, leisure
Palma, Perú
and free time with an inclusive character; sustainable economic development, socio-
ORCID:
cultural development and improvement of conditions for enjoyment. Conclusion, the
http://orcid.org/0000-
elements identified are consistently related and based on the entire Ecuadorian legal
0003-3825-5781
framework, from the national constitution to the national programs related to tourism,
Correo:
results that will allow future research to contrast this content with the implementation of
wendolin.suarez@urp.e
public policy on the matter. tourism, and thus contribute with greater precision in the
du.pe.
proposal to improve Ecuadorian tourism management.
Keywords: State policy, development planning, regulations. Tourism, management.
Instituto de Gobierno y Gestión Pública del Fondo editorial de la Universidad de San Martín de Porres. Calle. Martín Dulanto
101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
1.
INTRODUCCIÓN
En general, Ecuador ha sido y sigue siendo una estación de turismo de pequeña
y mediana intensidad, aunque creciente. Según el Ministerio de Turismo (2021), esta
actividad en el año 2019 generó divisas estimadas en 2.287,5 USD millones de
dólares, lo que representa
2,2
% de contribución directa al PIB. Este mismo
organismo revela que la llegada de extranjeros al país en el año 2018 fue de
1.471.968, sin contar a las personas de nacionalidad venezolana.
Sin embargo, estas cifras, hay que tomarlas con cautela, ya que a pesar de que
se ha excluido a los visitantes venezolanos, cifra que supera el millón de personas,
aún queda una importante proporción de las personas consideradas como turistas
originarios de los países vecinos, quienes eventualmente entran al país con el
propósito de insertarse al mercado laboral, refugiarse u hacer tránsito para otros
puntos de migración, lo que hace difusa la posibilidad de establecer límites entre
turismo y migración (Lanquar, 2007) y lo vincula con los desafíos de la política
154
migratoria (Ruiz y Álvarez, 2020; Gissi, Ramírez; Ospina; Cardoso y Polo, 2020).
En la revisión de la literatura no se evidenció un trabajo que desarrolle el mismo
objetivo que se propone alcanzar en esta investigación. Sin embargo, se encontraron
estudios de tipo empírico que han permitido caracterizar al sector turismo en el país
(Schenkel, 2013; Santiago, Romero y Álvarez, 2017; Loor, Alonso y Perez, 2018; Pin,
Pita y Santos, 2018).
Ante este panorama el trabajo tiene como objetivo identificar el contenido de la
política pública de desarrollo turístico en Ecuador. La metodología utilizada es la
cualitativa, se utilizó la técnica de análisis de contenido a documentos oficiales y
normativos. El modelo que sirve como sustento es el de políticas públicas (Salazar,
2009; Velásquez, 2009; Subirats y Dente, 2014; Fontaine, 2015) particularmente en
lo que respecta al contenido de la política, aspecto que será abordado con mayor
detalle en apartado correspondiente.
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
2.- MARCO TEORICO
Contexto: Políticas públicas de Turismo en Ecuador
Al caracterizar el desarrollo de las políticas públicas de turismo en Ecuador
(Prieto, 2011) propone dos fases: una inicia a mediados del siglo XX, donde las
políticas se centran en el desarrollo del turismo internacional a destinos específicos,
operado por empresas, y un segundo momento, orientado al desarrollo del turismo
interno, en donde las playas, los lugares arqueológicos y las fiestas tradicionales se
vuelven atracciones que movilizan a los residentes.
En esta primera etapa destaca la creación de organismos encargados de
fomentar el turismo y los planes de desarrollo turístico. Garcés (1987) sostiene que
el desarrollo turístico en el Ecuador se inicia en el año 1969, con el estudio realizado
por la consultora Arthur D'littel; para introducir en la comercialización turística a
nivel mundial a las Islas Galápagos.
155
En las décadas del 70' y 80' se elaboran una serie de planes como:
Plan Inmediato de Turismo 1971 -1973 a cargo de CETURIS (Corporación
Ecuatoriana de Turismo), que luego se convertiría en DITURIS (Dirección
De Turismo).
El Plan de Fomento Turístico
1973-1977 DITURIS.
El Plan Nacional de Desarrollo Turístico 1980-1984 (DITURIS).
El Plan Maestro de Desarrollo Turístico del Ecuador 1983-1987 (DITURIS).
El Plan Nacional de Desarrollo Turístico 1985-1988 (DITURIS)
EL Plan Maestro de Turismo 1989 -1992 (CETUR).
Cada uno de estos planes procuraba un mayor desarrollo turístico apostando
en el incremento de los visitantes, pautando en programas de mejoras en
infraestructura y promoción; sin embargo, los diagnósticos que eran parte de
estos estudios seguían mostrando los mismos resultados: una incipiente
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101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
demanda, reducida infraestructura, falta de productos innovadores, bajos
niveles de inversión pública y privada; con un agravante, que en mucho de los
casos, que eran los mismos consultores quienes realizaban dichos estudios.
(Bayas, 2011:22).
En 1995 se editó una primera compilación de textos sobre ecoturismo en
Ecuador, la cual propone una intervención bajo la rúbrica de turismo ecológico que
contiene una propuesta conceptual, junto a una evaluación de experiencias
desarrolladas en el marco de un programa de protección de bosques nativos
auspiciado por varias agencias de conservación. Esta compilación instala, además,
casos paradigmáticos que son considerados exitosos y que serán estudiados de
manera reiterada. Destaca en este sentido, el caso de Agua Blanca en Manabí,
calificado como un ejemplo de ecoturismo (Martínez, 1995).
Para 1999 el estado ecuatoriano y su recién creado Ministerio de Turismo con
156
la asistencia de la Organización Mundial de Turismo (OMT) y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), generaron el Plan Nacional de
Competitividad Turística
1999 -2004 con el fin de promover el fomento y
desarrollo del turismo en el Ecuador, este ya no fue un esquema de plan programa y
proyecto, sino que se buscy “lograr que el producto turístico cuente con la mayor
calidad en la prestación, los mejores precios y una diferenciación consistente
respecto de los productos de la competencia, dentro de un marco de
sostenibilidad turística y ambiental”.(Ministerio de Turismo del Ecuador, 1999: 6).
En este mismo orden de ideas, tomando en cuenta los planes y políticas
anteriormente descritos, se considera como principal punto de apoyo e impulso al
decreto ejecutivo 1424, publicado en el Registro oficial 309 de 19 de abril del 2001,
donde se declara Política Prioritaria de Estado al desarrollo del turismo en el país
(Mendoza, 2016), y a partir de allí se empiezan a generar iniciativas tendientes a
cumplir con esta declaración. Ahora bien, para el año 2006 se presentó el Plan
Estratégico de Desarrollo de Turismo Sostenible 2006-2020 (PLANDETUR
2020),
producido como una propuesta liderada por el Ministerio de Turismo (MINTUR) y
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
ejecutada por la empresa TOURISM & LEISURE ADVISORY SERVICES (T&L)
con el apoyo del Gobierno Español a través del Banco Interamericano de
Desarrollo
(BID), que tiene como objetivo identificar y desarrollar las áreas de
mayor competitividad, maximizar el impacto económico positivo del turismo, pero con
un enfoque hacia el desarrollo sostenible.
En estos dos últimos planes se da mayor énfasis tanto a la calidad en el servicio
como factor de competitividad, así como también a las características
preponderantes que debe tener un atractivo, orientándolo hacia la sostenibilidad.
Con ello se evidencia, especial atención la necesidad de conocer los sitios,
productos, servicios e infraestructura básica, es decir conocer los atractivos en
su conjunto, con los cuales se podrían elaborar las redes de productos turísticos, y
con ello, su desarrollo. Es decir, se buscaba generar una oferta turística sostenible y
competitiva.
Ahora bien, esta política de desarrollo se actualizó a finales del 2008, con la
157
aprobación de la nueva Constitución de la República del Ecuador y con la generación
del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, donde se trazan los grandes lineamientos
de una agenda alternativa y democrática para el efectivo desarrollo sostenible y
equitativo del Ecuador; considerando el sector turístico. Sin embargo, a pesar de los
esfuerzos realizados, su crecimiento ha sido lento (Ecuador 5.1% PIB Total), en
comparación a los resultados de países vecinos como Perú (10.2% PIB) y Chile
(10.1% PIB) (WTTC, 2015). Luego se genera el Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013, el mismo que fortalece los 12 objetivos de desarrollo del plan anterior,
identificándose la relación más directa de 3 objetivos (4,8 y 11), con el desarrollo del
turismo, que a su vez se suma a la construcción del país que el gobierno de esa
época había ofrecido.
El objetivo 4, trata sobre el garantizar los derechos de la naturaleza y promover
un ambiente sano y sustentable, hace énfasis en el compromiso del Estado con el
buen vivir de la población, asumiendo su responsabilidad de cuidar la naturaleza en
conjunto con la sociedad, personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, El
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101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
objetivo 8, hace referencia a afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades
diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad, es decir, ampliar los espacios de
diálogo y canales de comunicación permanentes entre los distintos pueblos,
nacionalidades, comunidades y grupos cultural y socialmente distintos y finalmente
el objetivo 11 plantea establecer un sistema económico social, solidario y sostenible,
es decir, que las acciones del Estado deben dirigirse a consolidar un sistema
económico social y solidario, en el cual la planificación nacional y las intervenciones
estatales permitan la transformación progresiva de la matriz productiva.
Luego, con el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, es el tercer plan a
escala nacional del gobierno anterior. Cuenta con la experiencia de los dos planes
anteriores. Contiene un conjunto de 12 objetivos que expresan la voluntad de
continuar con la transformación histórica del Ecuador. El Plan Nacional para el Buen
Vivir está destinado a ser un referente en Latinoamérica, pues la región está viendo
resultados concretos en el caso ecuatoriano. Se identifican 3 objetivos relacionados
158
directamente con el turismo (3, 5 y 8).
El objetivo 3, hace referencia a mejorar la calidad de vida de la población a
través de la desmercantilización del bienestar, la universalización de derechos, la
recuperación del vínculo entre lo social y lo económico y la corresponsabilidad social,
familiar y personal sobre la calidad de vida de las personas. Aquí se profundizan los
esfuerzos en políticas de prevención y generación de un ambiente saludable. En
cuanto al objetivo 5, este plantea la construcción de espacios de encuentro común y
fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la
interculturalidad; y finalmente el objetivo 8, trata sobre la consolidación del sistema
económico social y solidario, de forma sostenible, es decir, esta nueva concepción
permitirá la concreción de aspectos como la inclusión económica y social de millones
de personas, la transformación del modo de producción de los países del Sur, el
fortalecimiento de las finanzas públicas, la regulación del sistema económico y la
justicia e igualdad en las condiciones laborales
Una vez terminado el gobierno de Rafael Correa, asume el nuevo gobierno y
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
traza nuevas rutas para el desarrollo del Estado, con el plan nacional denominado
Toda una Vida 2017-2021. Este plan contiene como ejes centrales de desarrollo
turístico los principios de sostenibilidad que hacen referencia a la dimensión
medioambiental, económica y sociocultural del desarrollo turístico, las cuales según
la OMT (2015), deben ser alcanzadas de manera equilibrada. Es decir, se asume el
paradigma de “desarrollo sostenible”, desde otra mirada; que motiva la reflexiyn de
que otro turismo es posible en el contexto del nuevo modelo económico, referido en
la Constitución de 2008, el Plan Nacional del Buen Vivir y en la nueva matriz
productiva.
Luego, en este marco de políticas públicas establecidas por el nuevo gobierno
ecuatoriano, surge en el año 2017 la Política de Turismo del Ecuador, la cual tiene
como ejes estratégicos recaudar entre 20.000 y 30.000 millones de dólares anuales
con el turismo receptivo y el llamado 1x1, es decir, un turista extranjero por cada
ecuatoriano, así como la dinamización del turismo nacional y la atracción de
159
inversiones. En este sentido, según la WTTC (2018), las divisas que llegaron al país
por el concepto de turismo, se incrementaron, alcanzando un 14,8%, y el turismo
nacional también aumentó en un 35% en comparación con 2017.
En tiempos más recientes se ha incorporado la noción de gobernanza al análisis
de las políticas sobre turismo lo cual permite comprender los complejos juegos entre
una multiplicidad de actores, incluidas las comunidades locales (Gómez, 2010). Estas
preocupaciones se han visto reforzadas por el debate sobre el ITT 4 (Proyecto de
pozos exploratorio petroleros cuyos nombres son: Ishpingo, Tambococha, Tiputiniy)
lo que algunos analistas presienten como un Ecuador post minero. Para muchos de
los que promulgan el cierre de actividades mineras contaminantes, ven que la
actividad alternativa es el turismo por su apariencia limpia.
Otro hito relevante en los estudios de turismo en el país lo constituye el análisis
del turismo comunitario. Ruiz y Solis (2007) subrayan la relevancia de operadores
turísticos comunitarios, articulados a nuevos tipos de visitantes, pero también a
Instituto de Gobierno y Gestión Pública del Fondo editorial de la Universidad de San Martín de Porres. Calle. Martín Dulanto
101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
esfuerzos de inclusión y equidad social. Este texto, al igual que el ya mencionado
sobre ecoturismo, contiene una propuesta de política junto a estudios de casos muy
diversos entre sí. La propuesta de este tipo de turismo se sustenta en la constatación
de que hoy en día el viajero busca experiencias sensibles al medio ambiente, la
autenticidad y la equidad (Gorman, 1996; Ruiz y Solís, 2007). A juicio de Solís se
trata de turistas “éticos”, con lo cual se evita mirar críticamente sus comportamientos
y los efectos no previstos de su acción.
Fundamento teórico: Contenido de la política pública.
Según Fontaine (2015:11), no existe un manual sobre políticas públicas que
contenga todos los aprendizajes existentes y que presente con objetividad todos los
enfoques teóricos, aunque la mayoría parte de las tres grandes etapas de una política
(formulación, ejecución y evaluación). Es decir, cada autor sigue su orientación
particular, donde expone su realidad, sus preferencias, sus orientaciones, sus sesgos
160
epistemológico, teórico y metodológico, e inclusive determinan sus propios elementos
que a su criterio comprende el análisis de políticas públicas.
Salazar (2009) señala que toda política pública involucra tres sistemas: el político, el
administrativo y el social:
El social porque de alguna manera pretende ser una respuesta del
Estado/gobierno a problemas, demandas o necesidades de la sociedad.
El sistema político, porque fundamentalmente es en el ámbito de lo político
donde se toman las decisiones. Y, finalmente, el sistema administrativo,
porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles
soluciones que impactan en el subsistema social que es el que recibe los
beneficios o los perjuicios de la acción del Estado/gobierno (33).
Añade el autor que cuando se habla de análisis de políticas públicas es necesario
mirar el proceso global y dentro de él, la forma singular y característica como se
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
involucran estos tres sistemas, con el fin de intentar dar explicación a lo que sucede
con la acción del Estado/gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a
mejorar la gestión. El análisis se apega a dos aspectos de las políticas públicas,
proporcionalmente separados y combinados a la vez: su contenido y el proceso de
trabajo que recubre (Van Dyke, 1968 citado por Salazar, 2009). El contenido aporta,
a través del sentido, porque el análisis le imprime un conjunto social y político, de
manera que todo aquello que se encuentra en juego -especialmente las relaciones y
los valores- se ven afectados. En este orden de ideas, señala “cuando nos referimos
al contenido de la política pública estamos hablando del problema que se quiere
enfrentar o trabajar (Arango, 2007: 406).
Con respecto al problema Velásquez (2009:165), afirma que fruto de la interacción
entre los participantes públicos y privados, se define una situación como problemática
la cual debe ser intervenida, estableciéndose objetivos y seleccionando e
implementando determinados instrumentos para alcanzarlos. Añaden Subirats,
161
Knoepfel, Larrue y Varonne (2008) que el problema público es parte importante de la
agenda de gobierno, y representa la respuesta del sistema político-administrativo a
una situación de la realidad social juzgada desde el punto de vista político como
inaceptable.
Siguiendo a Méndez (2020) se puede afirmar que la formulación es la etapa donde
se toma la decisión sobre el contenido de la política, se establecen los objetivos
generales y particulares de la misma, se seleccionan las alternativas que se
presentaran como solución y las estrategias para llevarlo a cabo. El contenido de la
política pública es clave para definir lo que es especifico de esta política y que
podemos calificar como política de turismo, para el tema que nos ocupa.
3.- METODOLOGIA
El enfoque de la metodología utilizada es el cualitativo, pues estudia el todo y
sus interrelaciones, donde se valora más la profundidad que la amplitud del estudio
(Martínez Miguélez,
2004:83), y en esa misma línea, el nivel es exploratorio-
Instituto de Gobierno y Gestión Pública del Fondo editorial de la Universidad de San Martín de Porres. Calle. Martín Dulanto
101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
descriptivo, pues se realiza una revisión general de todos los documentos oficiales
relacionados con el sector turismo y se describen los principales elementos
encontrados utilizando el método hermenéutico, desde donde se procura explicarlos.
En este mismo sentido, se utiliza la técnica del análisis de contenido,
fundamentado en López (2009), Abela (2002) y Bowen (2009), quienes coinciden
afirmando que ésta es una herramienta muy utilizada en investigaciones cualitativas,
ya que permite revisar y evaluar diferentes documentos de forma sistemática; y,
siguiendo a Fontaine (2015), quien manifiesta en términos generales que las políticas
públicas son consideradas unas variables independientes de la vida social, política y
económica de un país, existentes en un momento determinado, se ha identificado
como estas variables que van a ser analizadas a los documentos oficiales de política
pública que corresponden al sector turismo.
En este mismo orden de ideas, se realizó una matriz de relaciones de todos los
162
documentos oficiales normativos vigentes relacionados con el Turismo Constitución
de la República del Ecuador (2020), Ley de Turismo (2020), Ley para el fomento
productivo, atracción, inversiones y generación de empleo (2018), Reglamento a la
Ley de Turismo (2018), Plan Nacional de Desarrollo Toda una Vida 2017-2021
(2017), Política Pública de Turismo (2017), Plan Nacional de turismo 2030 (2019),
Programa para el desarrollo turístico de localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4
Mundos
(2019), Acuerdo Ministerial
“Programa de Desarrollo Turístico de
Localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4 Mundos” (2021), Invest Ecuador Tourism
(2019).
En un primer momento, se leyó la Constitución de la República y se extrajeron
los elementos considerados base que la carta magna tenía orientada sobre el sector
turismo, los cuales se convirtieron en los primeros elementos identificados en la
matriz de relación. Luego, se fue revisando cada documento oficial normativo
determinado para este análisis, constatándose si coincidían estos elementos
constitucionales o aparecían otros elementos nuevos no considerados en el primer
documento. En este sentido, todas las similitudes o diferencias identificadas fueron
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
agregadas a la matriz de relación en construcción, después de analizar toda la matriz
resultante, se pudo ajustar algunos elementos que estaban relacionados entre sí y
agregar otros que fueron identificados a posteriori.
4.- RESULTADOS
Contenido de la política publica de Turismo en Ecuador
El contenido de la política publica en materia turística tiene su basamento en la época
actual en la Constitución de la República promulgada en el año 2008. Su revisión
exhaustiva ha llevado a identificar cuatro elementos a través de la tabla 1, a saber:
derecho a la recreación, esparcimiento y tiempo libre con carácter inclusivo;
desarrollo económico sostenible, desarrollo socio cultural y mejoramiento de
condiciones para el disfrute:
Tabla 1. Documentos consultados según categorías de análisis
Categorías
Documento o fuente de información publicada
Derecho a la recreación,
Constitución del Ecuador (art. 38, 48, 383).
esparcimiento y tiempo
Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (Objetivo 1)
163
libre
con carácter
Plan Nacional de turismo 2030 (Ejes 1 y 2)
inclusivo.
Programa para el desarrollo turístico de localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4
mundos
Programa “Invest Ecuador Tourism. (ejes 1 y 3)
Desarrollo económico
Constitución del Ecuador (art. 275,283).
sostenible.
Ley de Turismo
Reglamento general a la Ley de turismo
Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (objetivos 4, 5)
Plan Nacional de turismo 2030 (eje 5)
Programa Invest Ecuador Tourism
Desarrollo
socio-
Constitución del Ecuador (art. 275, 276).
cultural
Ley de Turismo (art. 3 y 4)
Reglamento general a la Ley de turismo (art. 43)
Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (objetivos 2)
Plan Nacional de turismo 2030 (eje 1)
Programa para el desarrollo turístico de localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4
mundos
Programa Invest Ecuador Tourism (eje 1)
Mejoramiento
de
Constitución del Ecuador (art. 383).
condiciones para el
Ley de Turismo (art. 3, 4 y 25)
Ley para el fomento productivo, atracción, inversiones y generación de empleo (art.
disfrute.
52)
Reglamento general a la Ley de turismo (art. 70)
Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (num. 7.5 y 7.6)
Política Pública de Turismo 2017 (num. 6.1, 6.4 y 6.12)
Plan Nacional de turismo 2030 (eje 1 y 5)
Programa para el desarrollo turístico de localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4
mundos (eje 4)
Programa Invest Ecuador Tourism.
Fuente: Elaboración propia.
Instituto de Gobierno y Gestión Pública del Fondo editorial de la Universidad de San Martín de Porres. Calle. Martín Dulanto
101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
4991
Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
Análisis de los resultados
4.1 Derecho a la recreación, esparcimiento y tiempo libre con carácter inclusivo
Como elemento primordial aparece de manifiesto en la carta magna derecho a la
recreación y al esparcimiento, a la práctica del deporte y al tiempo libre, y el rol que
esta llamado el Estado para el desarrollo de programas y políticas dirigidas a
fomentar el esparcimiento y descanso (art 38, 383), así como también destinados a
fomentar la realización de actividades recreativas y espirituales. Del mismo modo
aparece el fomento a las actividades recreativas inclusiva de grupos bajos ingresos
económicos, adultos mayores o que sufren algún tipo de discapacidad (art, 38, 48).
En este mismo sentido, el Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021
(2017), en su objetivo 1, hace referencia a “garantizar una vida digna con iguales
oportunidades para todas las personas”, destacándose la promociyn de la inclusiyn
164
económica y social para garantizar la equidad y oportunidades en condiciones de
equidad; garantizar desarrollo infantil, considerando contextos territoriales, de
género, cultuales y discapacidades; así mismo, fortalecer el sistema de inclusión y
equidad social con énfasis en grupos de atención prioritaria; y promover el uso de
espacios públicos con enfoque inclusivo.
En concordancia con lo anterior, el Plan Nacional de turismo 2030 (2019), en su
primer eje, ubica como una de sus estrategias el generar herramientas innovadoras
para el desarrollo de destinos turísticos con énfasis en una perspectiva de inclusión
y accesibilidad, así mismo, en el segundo eje, como otra estrategia, se busca
fomentar la planificación de los espacios turísticos con lineamientos de accesibilidad
e inclusión.
En ese mismo sentido, el Programa para el desarrollo turístico de localidades
Pueblos Mágicos Ecuador
-
4 mundos (2019), declara entre sus objetivos
específicos el incentivo del diseño de una oferta turística complementaria y el
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
mejoramiento de la imagen y la accesibilidad del espacio público; y en el artículo 13,
se propone promover e implementar acciones de carácter incluyentes (numeral V);
lo que finalmente se relaciona con lo que declara el programa “Invest Ecuador
Tourism (2019)”, en sus ejes 1 y 3, que en síntesis dicen que el turismo es un
instrumento eficaz para el desarrollo integral e inclusivo.
Lo anterior se condice con el paradigma de turismo social que se ha desplegado en
diversos países de Sudamérica (Schenkel, 2013) en tanto se fomenta la participación
de capas sociales con recursos modestos BITS (Bureau International du Tourisme
Social, 2003) en aras de maximizar el beneficio colectivo enfocándose en grupo
vulnerables como jóvenes, tercera edad, familia de bajos ingresos o que sufren algún
tipo de discapacidad (Muñoz, 2001; Clement, Bote y Sánchez, 2018).
4.2 Desarrollo económico sostenible.
La Constituciyn establece que “el régimen de desarrollo es el conjunto organizado,
165
sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y
ambientales, que garantizan la realizaciyn del buen vivir, del sumak kausay” (art 275),
es decir, se promulga la decisión popular de optar por el Buen Vivir como eje rector
de desarrollo y en armonía con esta definición, el turismo es una actividad consciente,
que promueve valores como la paz, amistad, respeto y amor a la vida. Además, en
el artículo
283 se determina que: “el sistema econymico es social y solidario;
reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende una relación dinámica y
equilibrada entre la sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y
tiene por objeto garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales
e inmateriales que posibiliten el buen vivir”. De allí que, la práctica turística se
constituye en un pacto de convivencia entre la comunidad receptora, turistas y
naturaleza.
Por su parte, la ley de Turismo y su Reglamento (2018), declara que es el
Ministerio de Turismo (MINTUR) es el órgano responsable de la planificación de la
actividad turística y que debe hacerlo como una “herramienta para el desarrollo
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101, Miraflores. CP. 15074 Ciudad de Lima, Perú. Teléfonos: (01) 241-4275. Correo: editor_iggp@usmp.pe ISSN: 2414-
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Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
armónico, sostenible y sustentable del turismo”, y que la planificación turística será
concebida como “herramienta para el desarrollo armynico, sostenible y sustentable
del turismo” (Art. 6). Adicionalmente la Ley de Turismo (2018) manifiesta en su
artículo 34 una serie de incentivos a aquellos establecimientos que se encuentren
“ubicados en zonas deprimidas con potencial turístico” y a aquellos que “constituyan
actividades turísticas que merezcan una promoción acelerada.
En ese mismo sentido, en el Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-
2021 (2017), en el objetivo 4, se declara “consolidar la sostenibilidad del sistema
econymico social y solidario”; promoviéndose la competencia que
“genere
condiciones adecuadas para el desarrollo de la actividad econymica”; y en su
objetivo 5, se impulsa la productividad y el crecimiento económico sostenible, a
través de “la diversificaciyn de la producciyn nacional” para “lograr un crecimiento
econymico sostenible y sustentable”; y a través del “fortalecimiento e incremento de
la eficiencia de las empresas públicas” para “alcanzar una máxima rentabilidad
166
econymica y social”.
Por otro lado, en el Plan Nacional de turismo 2030 (2019), como una de las
estrategias del eje 5, se propone “crear y consolidar Zonas Especiales de Desarrollo
Econymico (ZEDE) en destinos estratégicos”, los cuales podrían gozar de incentivos
tributarios. Así mismo, en el programa Invest Ecuador Tourism (2019), como parte
del eje 2, se menciona que la actividad turística permite desarrollar capacidades que
proyectan mejorar la balanza de servicios mediante la atracción de divisas y el
incremento de turistas extranjeros; además enfatiza la importancia que tiene el
turismo en la
“economía para la sostenibilidad del sistema monetario, y la
dinamización del aparato productivo ecuatoriano” (Num. 2).
Ahora bien, el Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (2017),
orienta su objetivo 4 a la consolidación de la sostenibilidad de su sistema económico,
social y solidario, con lo cual, procura “canalizar los recursos económicos hacia el
sector productivo” (numeral 4.2) y “fomentar la inclusiyn financiera en un marco de
desarrollo sostenible” (numeral 4.3). En esa misma línea, la Política Pública de
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
Turismo (2017), en su numeral 6.3, determina la articulación entre todos los actores
de la actividad turística con la finalidad de favorecer el desarrollo del sector; y el Plan
Nacional de turismo 2030 (2019), como una de sus estrategias del eje 4, propone
“proyectar y consolidar la imagen de Ecuador como destino multidestino,
megadiverso, sostenible y ambientalmente responsable”.
Este modelo de desarrollo económico está en armonía con la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible, junto con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
promovido por la Asamblea General de las Naciones unidas en el año 2015,
compendio que incluye 17 objetivos y 169 metas, con los que los estados, la sociedad
civil y el sector privado pueden orientar y medir sus aportes al desarrollo sostenible
de cara a 2030. (OMT y OEA, 2018: 18). Estos ODS persiguen erradicar la pobreza,
proteger el planeta y garantizar la igualdad y la prosperidad para todos. Son
consideradas todas las contribuciones al desarrollo sostenible, independientemente
de quién las haga, por lo que, por primera vez, las empresas pueden desempeñar un
papel de primera línea para hacer realidad esta nueva agenda de desarrollo. En esta
167
agenda 2030, el turismo aparece en las metas de los objetivos 8, 12 y 14, sobre
desarrollo económico sostenible e inclusivo, producción y consumo sostenibles, y uso
sostenible de los océanos y de los recursos marinos, respectivamente.
4.3 Desarrollo socio-cultural.
El Estado reconoce en la constitución al sistema socio-cultural como uno de los
componentes de su régimen de desarrollo (art.
275); y procura
“fomentar la
participaciyn y control social” en todas las fases de la gestiyn pública (art. 276, num.
3); para lo cual se establece como uno de sus principios en la Ley de Turismo (2018),
la “conservaciyn permanente de los recursos culturales del país” (Art. 3, lit. d), y
plantea como uno de sus objetivos el “garantizar el uso racional de los recursos
histyricos, culturales y arqueolygicos de la Naciyn” (Art. 4, lit. b). en este mismo
sentido, se identifica como una de las modalidades turísticas, al turismo cultural y/o
patrimonial (Reglamento a la Ley de Turismo, 2018, art 43),
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Autores: Mg. Carlos Piguave Mero. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0792-3476
Dra. Wendolin Suárez-Amaya. ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3825-5781
Así mismo, Ley de Turismo (2018) y el reglamento de la ley de turismo (2004), señala
la promoción de todo tipo de turismo, incluyendo a las comunidades indígenas y
campesinas (Art. 4). En este sentido, se ha permitido incluirlo en el Plan Nacional de
Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (2017), como uno de sus objetivos que
propende
“afirmar la interculturalidad y plurinacionalidad, revalorizando las
identidades diversas” (objetivo 2); con lo cual “se garantiza la interculturalidad y la
plurinacionalidad”, se
“promueve el rescate, reconocimiento y protecciyn del
patrimonio tangible e intangible”, se
“impulsan los derechos culturales” que
promueven el desarrollo de las identidades culturales, así mismo, se lo incluye en el
Plan Nacional de turismo 2030 (2019) como una de sus estrategias del eje 1, que
declara, diversificar la oferta turística, haciéndose un énfasis en los productos de
cultura.
En ese mismo orden de ideas, en el Programa para el desarrollo turístico de
localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4 mundos (2019), se tiene como objetivo
168
general la promoción del desarrollo turístico de poblaciones que cuentan con
atributos culturales y naturales singulares, cuyas condiciones favorezcan al
desarrollo turístico local; y en el programa nacional Invest Ecuador Tourism (2019),
en su eje 1, se “impulsa la participaciyn de los pueblos, nacionalidades” con lo cual
se favorece al desarrollo socio cultural a través de la promoción de sus saberes
ancestrales como elementos de desarrollo turístico. Lo anterior evidencia que la
intención, tanto el programa Pueblos Mágicos como Invest Ecuador Tourist, es
generar mejores oportunidades para el desarrollo de las comunidades indígenas y
campesinas, así como a los emprendedores turísticos que tradicionalmente han sido
excluidas de la ejecución de los planes de gobierno.
Las iniciativas de turismo antes esbozadas se relaciona con la tendencia cada
vez más promovida de turismo comunitario, rural; se trata de una modalidad turística
que alternativa al llamado turismo convencional. Otra arista de esta modalidad
turística es el contacto directo con la naturaleza, por lo que actividades como el
turismo de aventura, el ecoturismo, el turismo rural y ancestral tienen cabida.
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
En palabras de (Ruiz, Hernández Coca Cantero y Del Campo (2008) la
participación en el Turismo rural comunitario abre a las comunidades a lo íntimo-
vivencial, al mercado y las regulaciones estatales. Para algunos especialistas
constituye una forma de organización autogestionaria de los recursos patrimoniales
comunitarios, y donde esas mismas comunidades controlan la actividad y reciben
parte de los beneficios económicos (Maldonado, 2006). En opinión de García (2016)
esta forma de organización, se entendería mejor desde la economía social y las
economías populares que desde el sector turístico tradicional, ya que su elemento
definitorio es su organización comunitaria.
4.4 mejoramiento de condiciones para el disfrute.
Se entiende por mejoramiento de condiciones a aquellas que pueden ser
físicas, sociales y ambientales; y en ese sentido, la constituciyn “garantiza el derecho
de las personas y las colectividades al tiempo libre, la ampliación de las condiciones
para su disfrute” (art 383); así mismo, la Ley de Turismo (2018) en su art. 3, establece
169
como uno de sus principios de la actividad turística, al fomento de la infraestructura
nacional que garantice la adecuada satisfacción de los turistas, así mismo el Estado
procura potenciar todas las actividades que correspondan a un producto turístico
competitivo (Art. 4) y “garantiza la inversiyn nacional y extranjera en cualquiera de
las actividades turísticas” (art. 25); en esa misma línea, la Ley para el fomento
productivo, atracción, inversiones y generación de empleo (2018) determina la
existencia de Fondo Nacional para la Gestión Turística, el cual permitirá financiar
total o parcialmente los planes, proyectos o actividades orientados a la creación de
facilidades turísticas (art. 52).
En este mismo orden de ideas, en el Reglamento a la Ley de Turismo (2018),
se garantiza el desarrollo del sector turismo y la prestación de sus servicios de
calidad, a través de la dotación prioritaria de servicios e infraestructura básica (art.
70); y en el Plan Nacional de Desarrollo "Toda una Vida" 2017-2021 (2017), se
propende a consolidar a gestión estatal eficiente que integre todas las capacidades
en la administración pública y que simplifique los trámites con lo que se mejora la
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calidad de las regulaciones y se favorece a este elemento de mejoramiento de
condiciones (num. 7.5 y 7.6); y en esta misma línea, de mejoramiento de condiciones
el Estado propone a través de la Política Pública de Turismo (2017), “mejorar el
marco regulatorio del sector turístico” (num. 6.1); fortalecer las competencias del
talento humano para potenciar el desarrollo del sector turístico (num. 6.4); y con
estas regulaciones, “generar el sistema de calidad turística” (num.6.12).
Ahora bien, estas propuestas se complementan con varias estrategias del Plan
Nacional de turismo 2030 (2019), que apuntan a diversificar la oferta turística,
fortalecer la coordinación entre gobiernos locales para mejorar los procesos que
desarrollen la cadena de valor del turismo; y generar herramientas innovadoras
favoreciendo la gestión y el desarrollo de los productos y destinos (Eje. 1); y a
diversificar e incrementar la inversión turística (Eje 5). En esta misma línea, el
Programa para el desarrollo turístico de localidades Pueblos Mágicos Ecuador - 4
Mundos (2019), busca fortalecer la gestión turística a través del mejoramiento de la
170
oferta y servicios (eje 4) y con ello mejorar los espacios públicos considerados como
estratégicos en un destino (Num. 9); así mismo el programa Invest Ecuador Tourism
(2019), ofrece oportunidades para los inversionistas, como el apoyo a los negocios,
emprendimientos turísticos, brindar asistencia técnica especializada); e incrementar
las capacidades empresariales.
Esta línea de pensamiento en la política pública de turismo responde al modelo
de calidad de servicio que cada vez cobra mayor aceptación, en tanto, determina la
fidelización de los clientes y el aumento del potencial turístico, son diversos los
modelos de análisis que ofrece la literatura especializada, que la ha llevado a
convertirse en una herramienta de desarrollo local. Genera información valiosa que
permite conocer el perfil de turista, sus hábitos y motivos de viaje y nivel de
satisfacción (Molina, Cabanilla y Méndez, 2020).
Título: El turismo como opción de desarrollo en la política pública ecuatoriana
CONCLUSIÓN
El contenido de la política pública en Ecuador en materia turística tiene su asidero en
el proceso de cambio que ha venido experimentado los países latinoamericanos, y
que tiene su punto de inflexión en la reforma constitucional ocurrida en el año 2008 y
con la generación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, donde se trazan los
grandes lineamientos de una agenda alternativa y democrática para el efectivo
desarrollo sostenible y equitativo del Ecuador; considerando el sector turístico.
Uno de los aspectos medulares de la reforma constitucional fue la adopción de un
modelo de desarrollo con una marcada tendencia social, donde, la equidad en el
ejercicio de los derechos fundamentales como lo es el esparcimiento y el uso del
tiempo libre, aparece como un aspecto transversal de las normativas, planes y
programas analizados, lo que lo convierte en una política inclusiva que toma en
cuenta grupos vulnerables que requieren la atención del Estado cono es el caso de
la niñez, la juventud, la tercer edad, la personas con discapacidad, entre otros.
171
Aparejado con ello, se trata de un modelo de desarrollo económico sostenible, que
estimula todo tipo de turismo, lo que nos lleva a entender que se estimula el turismo
convencional que privilegia el desarrollo de ciertas zonas con un foco internacional,
al tiempo que se rescatan, es decir, el turismo comunitario, rural los saberes
ancestrales y la culturales, lo que exalta un modelo alternativo de desarrollo.
Vale decir que el modelo al que se viene aludiendo, tiene una forma de
aprovechamiento de los recursos, de forma sostenible, por lo que intenta generar
ingresos, ofrecer un servicio de calidad, pero que es al mismo tiempo consecuente
con la naturaleza, a tono con la tendencia mundial del cumplimiento de compromisos
de desarrollo sostenible impulsado por Naciones Unidas y que ha tenido
repercusiones globales en todas las actividades del quehacer económico, político y
social.
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Se aspira que esta investigación sirva como referente para seguir ahondado en la
comparación de esta política formal con la política real, es decir, poder contrastar e
los hechos en realidades concretas, la puesta en práctica de la política por parte de
los agentes públicos. También resulta de interés desarrollar por separado, cada uno
de los elementos, para estudiarlos con mayor detenimiento de cara a los resultados
obtenidos y su relación con las nuevas tendencias que están ocurriendo en la gestión
pública.
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